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发表于 2016-09-18 23:27
作者: 安邦咨询    来源: 安邦集团《每日经济》总第5239期

在中国的财税体制改革中,最重要的可能就是中央与地方的财政关系问题。改革开放以来,中央与地方财政关系经历了从高度集中的统收统支到“分灶吃饭”、包干制,再到分税制财政体制的变化,特别是1994年实施的分税制改革,初步构建了现行的中央与地方财政事权和支出责任划分的体系框架。

但随着形势发展,现行的中央与地方财政事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范等问题日益突出,一是政府职能定位不清,一些本可由市场调节或社会提供的事务,财政包揽过多,同时一些本应由政府承担的基本公共服务,财政承担不够;二是中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理,相互都有承担过多和承担不足的情况;三是不少中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠;四是省以下财政事权和支出责任划分不尽规范。

国务院日前印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,对推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革做出部署。《意见》提出的主要改革内容包括如下几点:

一是推进中央与地方财政事权划分。适度加强中央的财政事权。加强中央在保障国家安全、维护全国统一市场、体现社会公平正义、推动区域协调发展等方面的财政事权。强化中央的财政事权履行责任。要逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权。

保障地方履行财政事权。将直接面向基层、量大面广、与当地居民密切相关、由地方提供更方便有效的基本公共服务确定为地方的财政事权,赋予地方政府充分自主权,依法保障地方的财政事权履行。要逐步将社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为地方的财政事权。

减少并规范中央与地方共同财政事权。要逐步将义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省(区、市)重大基础设施项目建设和环境保护与治理等体现中央战略意图、跨省(区、市)且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为中央与地方共同财政事权。

二是完善中央与地方支出责任划分。中央与地方各自的财政事权由各自承担支出责任,如各自的财政事权需要委托对方行使,则要通过中央专项转移支付或由地方政府负担相应经费。对地方政府履行财政事权、落实支出责任存在的收支缺口,除部分资本性支出通过依法发行政府性债券等方式安排外,主要通过上级政府给予的一般性转移支付弥补。体现国民待遇和公民权利、涉及全国统一市场和要素自由流动的财政事权,如基本养老保险、基本公共卫生服务、义务教育等,可以研究制定全国统一标准,并由中央与地方按比例或以中央为主承担支出责任;对受益范围较广、信息相对复杂的财政事权,如跨省(区、市)重大基础设施项目建设、环境保护与治理、公共文化等,根据财政事权外溢程度,由中央和地方按比例或中央给予适当补助方式承担支出责任;对中央和地方有各自机构承担相应职责的财政事权,如科技研发、高等教育等,中央和地方各自承担相应支出责任。

三是加快省以下财政事权和支出责任划分。省级政府要参照中央做法,将部分适宜由更高一级政府承担的基本公共服务职能上移,明确省级政府在保持区域内经济社会稳定、促进经济协调发展、推进区域内基本公共服务均等化等方面的职责。将有关居民生活、社会治安、城乡建设、公共设施管理等适宜由基层政府发挥信息、管理优势的基本公共服务职能下移,强化基层政府贯彻执行国家政策和上级政府政策的责任。省级政府要合理确定省以下各级政府的支出责任,避免将过多支出责任交给基层政府承担。

值得注意的是,改革时间表与“十三五”基本同步。2016年,研究制定相关基本公共服务领域改革具体实施方案,选取国防、国家安全、外交、公共安全等基本公共服务领域率先改革。2017—2018年,争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展。2019—2020年,基本完成主要领域改革,形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架。研究起草政府间财政关系法。

最终分析结论(Final Analysis Conclusion):

央地财政收支体制改革无疑非常重要,尽快推动改革也是必须的。不过,在中国经济下行压力加大的背景下,央地财政体制改革可能会受到阻碍。尤其是地方财政收入严重放缓,支出仍在不断加大,同时地方债务的规模和风险在持续扩张,这会在总体上抑制相关改革的开展。尤其对于地方政府来说,面临的“三重风险”——财政风险、区域金融风险和社会风险在加大,往往会要求央地财政改革快速见效。但在实际执行过程中,财政体制改革是系统改革,难以在短期见效,这也会对财政状况迅速恶化的地方起到立竿见影的作用。可以判断,至少在今明两年,央地财政体制改革的成效可能不会彰显。

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